Consejo de Estado Colombiano ordena que el Congreso repare los perjuicios ocasionados por una ley declarada como inconstitucional

Alan Emilio en Tocache
Alan Emilio en Tocache

Mediante Sentencia, de fecha 26 de marzo del 2014, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de la República de Colombia resuelve la controversia seguida en expediente con radicación N° 25000-23-26-000-2003-00175-01 (28.741) por el demandante Goodyear de Colombia SA, y siendo la pretensión que se declare al Congreso de la República de Colombia patrimonialmente responsable por los daños derivados de la expedición de los artículos 56 y 57 de la ley colombiana 633 del año 2000, en virtud a la cual se creó y reguló la Tasa Especial por Servicios Aduaneros, y que posteriormente dichos artículos fueron declarados inconstitucionales mediante sentencia C-992 del 19 de septiembre del 2001.

Fundamenta el Consejo de Estado Colombiano que ya en septiembre del 2002 la Sección Tercera de dicho ente había estimado la responsabilidad que podía atribuírsele al legislador por la expedición de una norma declarada inexequible, haciendo alusión a los efectos de las sentencias de inexequibilidad y a la posibilidad de reparar los perjuicios ocasionados mientras la ley estuvo vigente.

En enero de 2014, la Subsección “A” del Consejo se pronunció en torno a que los daños que se causen mientras la ley declarada inexequible permaneció vigente, son antijurídicos.

Destaca el Consejo de Estado Colombiano: “llama la atención que cuando se está frente a leyes en sentido estricto, es decir aquellas expedidas por el Congreso, la jurisdicción contencioso administrativa ha sido mucho más temerosa al momento de dar por acreditada la existencia de una falla en el servicio, mientras que tratándose de leyes en sentido material, como es el caso de los actos administrativos declarados nulos, no han sido mayores los reparos u objeciones al respecto, diferenciación que carece de sentido, lógica y sindéresis, pues como se explicó en acápites precedentes, todos son actos expedidos por el Estado en ejercicio de su función reguladora y se caracterizan por ser generales, impersonales y abstractos“. Ojo mucho cuidado que actos administrativos son a menudo las Resoluciones de Intendencia de SUNAT o las Resoluciones RTF del Tribunal Fiscal.

Por tal sentido, el Consejo de Estado Colombiano concluye: “que no hay razón alguna para distinguir entre los daños producidos por una norma u otra, ya que en ninguno de los dos supuestos se estaría atentando contra la institución de la cosa juzgada, lo que ocurre es que en el caso de los daños derivados del reglamento o acto administrativo que ha sido declarado nulo, quien está llamado a reparar el daño es por regla general el mismo sujeto que lo expidió; mientras que en el caso de las leyes declaradas inexequibles, el llamado a responder patrimonialmente es el legislador, pese a no haber ejecutado la norma, justamente por ser el creador del precepto inconstitucional. De allí se sigue como conclusión que el factor de imputación no está constituido por la ejecución de la norma inconstitucional, sino por su creación y expedición. Sostener lo contrario sería permanecer en el sistema conceptual que exigía únicamente la existencia del nexo causal directo para atribuir el daño, que ya ha sido ampliamente superado.”

Revisad con sumo detalle estas consideraciones del Consejo de Estado Colombiano, puesto que este escenario si es aplicable en muchos casos en nuestro país:

“Lo anterior reviste especial relevancia, cuando se trata de leyes que versan sobre aspectos tributarios, por medio de las cuales se establecen impuestos o tasas y posteriormente son declaradas inexequibles, pues prima facie tiende a pensarse que el llamado a resarcir el daño, no es el autor de la ley, sino quien recaudó el tributo, conclusión que está alejada de la realidad, comoquiera que aquel que recauda el pago no es más que una agente del Estado que obra de buena fe y se encarga de hacer cumplir la ley. Esta conclusión tiene su fundamento en el hecho de que no fue el recaudador del impuesto o tasa, quien creó la ley contraria a la Constitución, hecho que constituye la falla en el servicio y por lo tanto, en modo alguno puede imputársele el daño derivado de esa falla, ya que de ser así se estaría confundiendo la reparación con la restitución, advirtiendo que la primera siempre estará a cargo de aquel a quien le sea imputable el daño.”

Queda claro que si trasladamos este escenario constitucional al Perú, SUNAT o la Administración Tributaria municipal no es el llamado a resarcir el daño causado por una ley declarada como inconstitucional.

Resalta el Consejo de Estado Colombiano: “nadie está obligado a soportar las consecuencias adversas de una norma que nació a la vida jurídica contrariando la Constitución, pues ello sería desdibujar el principio de la supremacía constitucional, que constituye la piedra angular de nuestro ordenamiento jurídico. No cabe duda que la expedición de una norma con esas características y que luego es declarada inexequible, constituye per se una falla en el servicio que puede generar un daño antijurídico y ello se dice, por cuanto los ciudadanos- y es apenas lógico-, esperan legítimamente, con fundamento en el principio de confianza legítima, que el legislador expida normas que se ajusten al texto constitucional.” Bajo dicho contexto “resulta recontra idiota” que una persona insista en aplicar una ley o norma sustitutoria que ha sido declarada como inconstitucional, bajo pretexto que ínterpretando el Código Civil o el Código Procesal Civil, se puede seguir aplicando la referida ley inconstitucional.

El Tribunal Colombiano destaca también: “Se reitera, entonces que la declaratoria de inexequibilidad equivale a la falla en el servicio, sin importar si la misma obedece a razones de forma o de fondo, pues que en ambos casos el legislador infringió una norma de orden superior.” Queda suficientemente claro que un reglamento no puede exceder el contenido de una ley, por más legitimado que esté su uso en los contribuyentes, sencillamente “no hay forma”.

Ningún contribuyente está obligado a soportar el daño que le genere una norma inconstitucional, pero esto no es un llamado a tomar otro tipo de medidas como toma de carreteras o plantones sino a discutir este tema en sede constitucional: “no es el fallo de la Corte Constitucional lo que determina la existencia o no del daño antijurídico, sino el conocimiento del mismo, aunado a la acreditación de una falla del servicio. De modo que, la antijuricidad en estos casos no pende de la decisión proferida por el respectivo tribunal constitucional, puesto que desde la misma expedición de la norma la persona no se encuentra en el deber jurídico de soportar el daño irrogado, con independencia de que tenga que cumplir con las exigencias del precepto ya que mientras sobre el mismo no recaiga un pronunciamiento judicial gozará de la presunción de constitucionalidad y, por lo tanto, será aplicable. ”

El Consejo de Estado Colombiano distingue entre daños indemnizables al contribuyente respecto a otros daños que le atribuye la connotación de “daños permitidos”: “El daño antijurídico, a efectos de que sea indemnizable, requiere que esté cabalmente estructurado, por tal motivo, es imprescindible que se acrediten los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo; ii) que se lesione un derecho, bien o interés protegido legalmente por el ordenamiento; iii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente; por ende, no puede limitarse a una mera conjetura. Así las cosas, se puede establecer que las hipótesis que no cumplan con esos parámetros, conformaran un daño opuesto, esto es, justo o jurídicamente permitido“.

Tal como detalla el Consejo “cabe reiterar que el llamado a responder es el Congreso y no la DIAN (Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, lo que viene a ser SUNAT Colombia), como quiera que aunque fue esta última entidad (DIAN) la encargada de recaudar y controlar el tributo (la tasa controvertida), sólo actuó como un agente del Estado en ese sentido (al igual que puede ocurrir con un Administrador Judicial de una empresa dedicada a las comunicaciones designado por un Juez) y fue el legislador como creador de la norma, el que dio origen a ese recaudo y por ende sólo a él le es imputable el daño antijurídico sufrido por la compañía actora (Goodyear Colombia SA en su calidad de demandante).

Bajo dicho contexto, el Consejo de Estado Colombiano condena al Congreso de la República de Colombia, a pagar por concepto de perjuicios materiales la suma de mil cuatrocientos cuarenta y tres millones ochocientos ochenta y cuatro mil quinientos setenta y cinco pesos colombianos con veintidós centavos ($1’443.884.575, 22), lo que equivale a más de dos millones de nuevos soles.

Alan Emilio Matos Barzola

Especialista en Derecho Tributario y en Normas Internacionales de Información Financiera

Expositor experto en materia tributario contable

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